Não adianta fazer propaganda, passar o dia todo falando no assunto ou reclamar das atitudes dos que não participam.

A criação da Carreira de Auditor Federal de Controle Interno depende da apresentação de uma minuta de projeto de lei e da realização de alianças políticas em torno dela, que, vale ressaltar, podem e devem ter impacto na sua redação.

Quanto às alianças, listamos algumas as atitudes que, do nosso ponto de vista, devem ser adotadas para que a proposta tenha eficácia:

1. Buscar todo apoio possível dentro da Carreira de Finanças e Controle, que começa por contemplar interesses dos TFC (Técnicos de Finanças e Controle) dentro do projeto de lei de reestruturação.

2. Sinalizar para a unidade sindicial, em torno do UNACON (Sindicato Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle), entre a Carreira de Auditor Federal de Controle Interno e as demais carreiras e/ou cargos isolados decorrentes da reestruturação.

3. Buscar apoio das entidades do grupo de gestão, demonstrando que a nova carreira contribuirá para o fortalecimento do conjunto.

4. Demonstrar, aos órgãos onde conviverão as carreiras e/ou cargos decorrentes da reestruturação, que esta não seguirá o exemplo negativo de outras (até hoje objeto de controvérsias administrativas, políticas e jurídicas).

Força política

Ocorre, porém, que só quem for dotado força política terá lastro para fazer alianças.

Assim, é preciso que os que realmente têm interesse na criação da Carreira de Auditor apoiem a entidade e o movimento que defendem a proposta.

Objetivamente, a ANAFIC (Associação Nacional dos Auditores Federias de Controle Interno) depende das contribuições dos seus filiados para manter suas atividades. E a motivação para o funcionamento do MDCGU (Movimento pela Aprovação da PEC 45/2009 e em Defesa da Criação de uma Carreira Específica para a CGU) está na sua lista de apoiadores.

Em conclusão, afirmamos que não se cria cargo sem lei e não se aprova lei sem alianças. E quem não está disposto a apresentar projeto e fazer alianças, não contribui efetivamente para a criação da Carreira de Auditor Federal de Controle Interno.

Inicialmente, convém destacar que, conforme esclarece Celso Antônio Bandeira de Mello (2010: 305), os cargos públicos são “de carreira” quando “encartados em uma série de ‘classes’ escalonada em função do grau de responsabilidade e nível de complexidade das atribuições”.

Informados pelo autor, destacamos ainda que o conceito de carreira decorre diretamente na noção de desenvolvimento “na carreira” (como uma sucessão de níveis abertos ao servidor).

Vejamos uma citação de Di Pietro (2003: 489) onde isso fica mais claro:

“Promoção (ou acesso, no Estatuto Paulista) é forma de provimento pela qual o servidor passa para cargo de maior grau de responsabilidade e maior complexidade de atribuições, dentro da carreira a que percente. Constitui uma forma de ascender na carreira.”

Denominações das classes

Para ilustrar a discussão sobre as denominações das classes que podem expressar os diferentes níveis de responsabilidade dentro da carreira de Auditor Federal de Controle Interno (ainda inexistente, mas cuja criação defendemos), transcrevemos o art.37 da Lei 11.440/2006:

 “Art. 37. A Carreira de Diplomata do Serviço Exterior Brasileiro, de nível superior, estruturada na forma desta Lei, é constituída pelas classes de Ministro de Primeira Classe, Ministro de Segunda Classe, Conselheiro, Primeiro-Secretário, Segundo-Secretário e Terceiro-Secretário, em ordem hierárquica funcional decrescente.
§ 1o O número de cargos do Quadro Ordinário da Carreira de Diplomata em cada classe é o constante do Anexo I desta Lei.
§ 2o O número de cargos nas classes de Primeiro-Secretário, Segundo-Secretário e Terceiro-Secretário poderá variar, desde que seu total não ultrapasse os limites fixados no Anexo I desta Lei.
§ 3o O número de Terceiros-Secretários promovidos a cada semestre a Segundos-Secretários e o número de Segundos-Secretários promovidos a cada semestre a Primeiros-Secretários serão estabelecidos em regulamento.”

Vejamos que é possível ter uma denominação específica para cada classe, de modo a tornar mais clara a evolução do nível de responsabilidade dos servidores promovidos.

Assim, visando subsidiar as discussões  sobre a estruturação da carreira de Auditor Federal de Controle Interno, apresentamos esboço de uma possível sucessão de denominações para suas classes e respectivas responsabilidades:

Auditor Assistente – execução de auditorias, fiscalizações, ações correicionais, e ações de prevenção e combate à corrupção.

Auditor Pleno – coordenação e execução de auditorias, fiscalizações, ações correicionais, e ações de prevenção e combate à corrupção.

Auditor Sênior – planejamento, supervisão, coordenação e execução de auditorias, fiscalizações, ações correicionais, e ações de prevenção e combate à corrupção.

Referências

DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 16.ed. São Paulo: Atlas, 2003.
MELLO, C. A. B. de M. Curso de Direito Administrativo. 28.ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

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Embora consideremos que possa haver exageros na importância dada, por alguns servidores, à alteração na denominação do cargo de AFC (Analista de Finanças e Controle), convém registrar que as denominações dos cargos das “carreiras de gestão” do Poder Executivo Federal geram alguma dificuldade para a formatação estética das respectivas campanhas salariais.

Vejamos o rol das carreiras na Lei nº 11.890, de 24 de dezembro de 2008:

“Das Carreiras de Gestão Governamental
Art. 10. A partir de 1o de julho de 2008, passam a ser remunerados exclusivamente por subsídio, fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, os titulares dos seguintes cargos de provimento efetivo:
I – Analista de Finanças e Controle e Técnico de Finanças e Controle, da Carreira de Finanças e Controle;
II – Analista de Planejamento e Orçamento e Técnico de Planejamento e Orçamento, da Carreira de Planejamento e Orçamento;
III – Analista de Comércio Exterior da Carreira de Analista de Comércio Exterior; e
IV – Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental da Carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
Parágrafo único. Os valores do subsídio dos titulares dos cargos a que se refere o caput deste artigo são os fixados no Anexo IV desta Lei, com efeitos financeiros a partir das datas nele especificadas.”

No que diz respeito à comunicação com jornalistas e até alguns atores governamentais, as denominações atuais já podem ser consideradas obstáculos relevantes.

Os servidores das carreiras listadas nos incisos II, III e IV do art.10 da lei não seriam simplesmente “gestores federais”?

E quanto aos servidores da carreira mencionada no inciso I do art.10, não seriam “gestores federais” quando atuam na STN e “auditores” quando atuam na CGU?

Não temos meios para dimensionar os impactos positivos do uso de denominações mais claras, mas um indicativo da utilidade delas está na própria comunicação das associações e sindicatos.

Para verificarmos as dificuldades em questão, vejamos trechos de conteúdos publicados nos sítios eletrônicos de entidades representativas de “carreiras de gestão”:

http://www.anesp.org.br/?q=node/2310

“Os Gestores Governamentais, como são conhecidos os membros da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, têm similares no Canadá, França, Espanha, Estados Unidos, Austrália, Nova Zelândia, Uruguai, Argentina e Reino Unido. Os Gestores Governamentais são os servidores públicos federais que atuam em atividades de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas e de direção e assessoramento nos escalões superiores da Administração Federal direta, autárquica e fundacional.”

http://www1.unacon.org.br/conteudo/esaf-lanca-edital-com-250-vagas/3237

“O UNACON Sindical vem lutando pela abertura de concurso público para a Carreira Finanças e Controle, pois considera que a quantidade atual de auditores no país é insuficiente para acompanhar a correta aplicação de recursos públicos.”

http://www.anafic.org.br/p6317.aspx

“A ANAFIC – Associação Nacional dos Auditores Federais de Controle Interno representa os interesses dos Auditores da Controladoria-Geral da União (CGU), os atuais Analistas de Finanças e Controle (AFCs da CGU).”

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Vejamos o inciso que será incluído no art.37 da Constituição Federal com a aprovação da PEC 45/2009:

“XXIII – as atividades do sistema de controle interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a que faz referência o art. 74, essenciais ao funcionamento da administração pública, contemplarão, em especial, as funções de ouvidoria, controladoria, auditoria governamental e correição, e serão desempenhadas por órgãos de natureza permanente, e exercidas por servidores organizados em carreiras específicas, na forma da lei.”

Considerando a referência ao art.74 da Constituição, vamos ao seu conteúdo:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

Devemos notar que a PEC 45/2009, apesar de mencionar o art.74 para tratar do “controle interno”, faz uma verdadeira ampliação da definição ao afirmar que “as atividades do sistema de controle interno (…) contemplarão, em especial, as funções de ouvidoria, controladoria, auditoria governamental e correição“.

Notemos, ainda, conforme transcrição abaixo das atribuições legais da CGU (Controladoria-Geral da União), que a PEC reforça o paradigma deste órgão e sugere a sua aplicação por estados e municípios:

“Art. 17. À Controladoria-Geral da União compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.” (Lei 10.683/2003)

Órgão permanente no âmbito do Poder Executivo Federal

Para uma compreensão mais completa da proposta, examinemos especificamente o inciso III do art.74:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (…)
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;”

Para analisar esse inciso, propomos duas questões:

- Seu conteúdo diz respeito ao controle (auditoria e fiscalização) sobre a atuação dos que gerenciam operações de crédito, avais e garantias? Ou também inclui a gestão dessas atividades?

- No âmbito do Poder Executivo Federal, as atividades mencionadas no inciso III são realizadas pela CGU ou pela STN (Secretaria do Tesouro Nacional)?

PEC 45/2009 não diz respeito à STN

Na busca de respostas, o primeiro passo é a consulta à Lei 10.180/2001, pois o Decreto 92.452/1986 (também trata da STN e não foi revogado) é norma inferior à lei e, portanto, só deve ser considerado naquilo que não conflitar com ela.

Para a Lei 10.180/2001, cabe à SFC (Secretaria Federal de Controle Interno), órgão subordinado à CGU, “exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União”:

“Art. 20. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes finalidades: (…)
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; (…)
Art. 22. Integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:
I – a Secretaria Federal de Controle Interno, como órgão central;
II – órgãos setoriais.
§ 1o A área de atuação do órgão central do Sistema abrange todos os órgãos do Poder Executivo Federal, excetuados aqueles indicados no parágrafo seguinte.
§ 2o Os órgãos setoriais são aqueles de controle interno que integram a estrutura do Ministério das Relações Exteriores, do Ministério da Defesa, da Advocacia-Geral da União e da Casa Civil.”

Adicionalmente, cabe destacar que o texto do inciso III do art.20 da Lei 10.180/2001, que diz respeito à SFC/CGU, é idêntico ao do inciso III do art.74 da Constituição. Mas para que não reste dúvidas, devemos considerar as atribuições da STN mencionadas em outros trechos da lei:

“Art. 11. Integram o Sistema de Administração Financeira Federal:
I – a Secretaria do Tesouro Nacional, como órgão central; (…)
Art. 12. Compete às unidades responsáveis pelas atividades do Sistema de Administração Financeira Federal:
I – zelar pelo equilíbrio financeiro do Tesouro Nacional;
II – administrar os haveres financeiros e mobiliários do Tesouro Nacional;
III – elaborar a programação financeira do Tesouro Nacional, gerenciar a Conta Única do Tesouro Nacional e subsidiar a formulação da política de financiamento da despesa pública;
IV – gerir a dívida pública mobiliária federal e a dívida externa de responsabilidade do Tesouro Nacional;
V – controlar a dívida decorrente de operações de crédito de responsabilidade, direta e indireta, do Tesouro Nacional;
VI – administrar as operações de crédito sob a responsabilidade do Tesouro Nacional;
VII – manter controle dos compromissos que onerem, direta ou indiretamente, a União junto a entidades ou organismos internacionais;
VIII – editar normas sobre a programação financeira e a execução orçamentária e financeira, bem como promover o acompanhamento, a sistematização e a padronização da execução da despesa pública;
IX – promover a integração com os demais Poderes e esferas de governo em assuntos de administração e programação financeira. (…)
Art. 17. Integram o Sistema de Contabilidade Federal:
I – a Secretaria do Tesouro Nacional, como órgão central; (…)
Art. 18. Compete às unidades responsáveis pelas atividades do Sistema de Contabilidade Federal:
I – manter e aprimorar o Plano de Contas Único da União;
II – estabelecer normas e procedimentos para o adequado registro contábil dos atos e dos fatos da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal;
III – com base em apurações de atos e fatos inquinados de ilegais ou irregulares, efetuar os registros pertinentes e adotar as providências necessárias à responsabilização do agente, comunicando o fato à autoridade a quem o responsável esteja subordinado e ao órgão ou unidade do Sistema de Controle Interno;
IV – instituir, manter e aprimorar sistemas de informação que permitam realizar a contabilização dos atos e fatos de gestão orçamentária, financeira e patrimonial da União e gerar informações gerenciais necessárias à tomada de decisão e à supervisão ministerial;
V – realizar tomadas de contas dos ordenadores de despesa e demais responsáveis por bens e valores públicos e de todo aquele que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte dano ao erário;
VI – elaborar os Balanços Gerais da União;
VII – consolidar os balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com vistas à elaboração do Balanço do Setor Público Nacional;
VIII – promover a integração com os demais Poderes e esferas de governo em assuntos de contabilidade.”

Controle administrativo e contábil

Agora, vale ressaltar que o sentido dos termos “controlar” e “controle” nos incisos V e VII do art.12 (atribuições da STN) é meramente administrativo e distinto daquele típico do Sistema de Controle Interno (atribuições da SFC/CGU tratadas no art.20). Ou seja, estamos diante de um controle mais próximo daquele mencionado na alínea “b” do art.13 do Decreto-Lei 200/1967 (parcialmente vigente):

“DO CONTRÔLE
Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.”

Quanto à alínea “c” do art.13 do Decreto-Lei 200/1967, notemos que não é compatível com a Lei 10.180/2001. Ou seja, atualmente temos três sistemas que substituem o “sistema de contabilidade e auditoria”.

Conclusão

Revisando o que trouxemos até aqui:

a) A Constituição atual estabelece as principais atribuições do Sistema de Controle Interno;
b) A Lei 10.683/2003 define a CGU como órgão superior do sistema;
c) A  Lei 10.180/2001 estabelece que as atribuições do sistema, inclusive aquelas do inciso III do art.74 da Constituição, cabem à SFC/CGU e seus órgãos setoriais;
d) O texto da PEC 45/2009 inclui dispositivo na Constituição que dá caráter permanente ao órgão que exerça as atribuições da CGU;
e) No mesmo dispositivo, consta a imposição de as atividades do órgão permanente serem exercidas por sua “carreira específica”.

Diante do exposto, podemos concluir que a PEC 45/2009 amplia as funções do Sistema de Controle Interno tratado no art.74 da Constituição, que passará a contemplar correição e ouvidoria. Determinando que suas atividades sejam desempenhadas por “órgãos de natureza permanente” e exercidas por “servidores organizados em carreiras específicas”.

No âmbito do Poder Executivo Federal, o órgão em questão já existe, mas ainda não possui uma “carreira específica”. Ou seja, a aprovação da PEC 45/2009 fará da CGU um órgão de natureza permanente e determinará a necessidade da criação, por lei, de uma carreira específica para exercer as suas funções.